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Política tributaria del régimen, ineficiencia y fracaso

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Por Gustavo Reyes

Verdades sobre la eficiencia tributaria. -

La décimo tercera reforma tributaria del Gobierno de Rafael Correa, evidencia no solo la falta de iniciativa por solucionar una crisis causada por la falta de previsión, inversiones poco productivas, falta de regulaciones al mercado interno y la banca, entre otras causas; sino que además hace poco por combatir los verdaderos problemas de la política tributaria en el país.

La considerable evolución en la recaudación de impuestos en el Ecuador que ha ido de $4.522 millones durante el año 2006 a $13.693 millones durante el año 2015, expuesta en la página oficial del Servicio de Rentas Internas “SRI” no se debe exclusivamente a la eficiencia del ente recaudatorio, sino al impulso en el crecimiento de la economía debido a los altos precios del petróleo en años intermedios y a las constantes reformas tributarias.

Estas reformas, dicho sea de paso, no han servido como una herramienta económica que permita efectivizar una adecuada política en la redistribución de la riqueza, pues en su mayor parte han ido enfatizadas a profundizar la brecha entre los que más y menos ingresos generan. Dicho de otro modo, las reformas tributarias del correísmo han golpeado más a las clases trabajadoras y capas medias, reduciendo sistemáticamente los beneficios que tenían sectores vulnerables como las y los adultos mayores y personas con discapacidad, incrementando el impuestos a los consumos especiales “ICE”, así como el acentuamiento en el cobro del impuesto más indirecto y regresivo que existe, el impuesto al valor agregado “IVA”, que termina siendo trasladado íntegramente a las y los consumidores.

Por otro lado, dichas reformas han permitido un tratamiento especial a sectores empresariales privilegiados, tales como la remisión de intereses, multas y recargos, ampliación de exenciones, deducciones y tratamientos especiales, reducción del 25% al 22% del impuesto a la renta “IR”, la posibilidad de que las sociedades reinviertan sus utilidades obtenidas en un período fiscal otorgándole una tarifa reducida en 10 puntos porcentuales en el cálculo del IR, entre otros beneficios.

La creación del impuesto a la salida de divisas “ISD” que siendo una de las pocas herramientas creativas, establecido como un impuesto directo a las grandes ganancias, complementario al impuesto a la renta, y que en teoría se la aplicó para defender la dolarización; ha sufrido un abuso en su tratamiento tributario al pasar de 0.5% en el año 2007 al 5% en cuatro reformas, la última que lo dejó en dicho porcentaje fue la de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, a finales del año 2011. Esta improvisación por supuesto que ha ahuyentado a la inversión extranjera directa, que según cifras del Banco Central se redujo de $1.058 millones a $254 millones entre los años 2.008 y 2.015, paupérrima desde todo punto de vista.

Ahora bien, uno de los grandes males del que padece la política tributaria en el país es su ineficiente proceso en la recaudación de impuestos a pesar de los esfuerzos que se hayan realizado y del discurso oficial; lo que se conoce como evasión tributaria o fiscal. La evasión consiste en toda acción u omisión parcial o total, tendiente a reducir o retardar el cumplimiento de una obligación tributaria. No sólo significa una pérdida de ingresos fiscales, con sus efectos consiguientes en la prestación de servicios públicos, sino que afecta directamente la equidad de los impuestos.

El propio Carlos Marx Carrasco, uno de los funcionarios que más duró en su cargo como Director del SRI, reconoció que la evasión tributaria es un gran problema para el Ecuador; en declaraciones al diario El Universo del 25 de noviembre de 2009, Carrasco señaló que la evasión tributaria en el Ecuador estaría estimada en una cifra de alrededor de $2.500 millones por año; en otras declaraciones proporcionadas en una conferencia denominada "Perspectiva Tributaria en el 2013" en la Universidad Politécnica Salesiana el 18 de mayo de 2013, Carrasco señaló: “...estimamos que un 30% del impuesto a la renta se evade y entre 15% y 20% del impuesto al valor agregado también se evade”; estos datos solo corroboran una cruda realidad que acontece en la gestión tributaria de nuestro país.

Otra de las problemáticas que no se ha podido solucionar en estos años de “revolución ciudadana” es la deuda que los contribuyentes mantienen acumulada con el SRI; una información que fue publicada en la página oficial de esta institución al finalizar el año 2013 se refería a que la deuda que hasta esa fecha mantenían los 107 grupos económicos más grandes era de $1.886 millones, esta información y otros datos de las grandes deudas que los contribuyentes mantenían con el ente recaudatorio fueron revelados más tarde por la propia economista Ximena Amoroso, que le sucedió a Carrasco en su cargo de Director, y quien en una publicación del SRI del 17 de septiembre de 2014, afirmaba que: “La entidad tributaria tiene en los tribunales de justicia del país aproximadamente 7.190 juicios activos, que poseen una cartera suspendida (por cobrar) de $2.835 millones. Las principales obligaciones pendientes corresponden al sector petrolero, bananero, bancario y contratista del Estado. También constan medios de comunicación”, lamentablemente estas publicaciones ya solo reposan en los archivos de los computadores que logramos gravar esta información, ya que ahora la página oficial de esta entidad se ha vuelto -más cauta-.

Estos datos, revelados por el oficialismo, tuvieron la intención de elaborar una Ley de remisión de intereses, multas y recargos que a la Asamblea Nacional llegó con el carácter de urgencia económica el 31 de marzo de 2015. Ya dentro del debate de la legislatura, Amoroso dejó registrado en el Informe para primer debate de esta Ley (Pág. 7), que la deuda total de las sociedades ascendía a $ 5.739 millones a esa fecha. Tres meses más tarde de aprobada esta Ley, un documento oficial del SRI daba cuenta que por la aplicación de dicha normativa no se tuvo el éxito que se esperaba, pues apenas se logró recuperar unos $ 845 millones; y se remitió, o coloquialmente, se perdonó a las sociedades que se acogieron a la misma, un monto equivalente a $ 703 millones, información que fuera reportada por los propios contribuyentes. Lo cual significa que al SRI aún le falta por recuperar una cartera de $4.190 millones; es decir, los empresarios que le adeudan al Estado seguramente están conscientes que más barato les sale contratar a un buen bufete de abogados que les alargue sus procesos judiciales antes que acogerse a una Ley de remisiones, esto evidencia que las reformas legales en materia tributaria no deberían ir encaminadas en apretar los bolsillos del pueblo, sino en acelerar la efectividad jurídica y otorgar mayores poderes coactivos a la entidad encargada de recaudar los impuestos.

Comportamiento de la deuda de sociedades con el Servicio de Rentas Internas
Deuda antes de la aplicación de la Ley de remisión de multas, mayo de 2015 Monto recaudado por el SRI por aplicación de la Ley de remisión de multas Monto remitido (perdonado) a sociedades por aplicación de la Ley Monto por cobrar a sociedades, Deuda pendiente
5.739 845 703 4.190

* en millones de dólares.

Análisis del “Proyecto de Ley Orgánica para el Equilibrio de las Finanzas Públicas”.-

Al continuar con el desarrollo de este pequeño ensayo, podemos concluir que el hecho de adoptar un nuevo paquetazo tributario, el décimo tercero para ser exactos, no resulta ser la solución más brillante para aportar a la problemática fiscal, sobre todo porque en los actuales momentos, el país en general necesita recuperar su confianza como única herramienta para salir de la crisis, sin la participación de loterías como la petrolera que definitivamente es casi imposible volverlas a tener. Además la meta de recaudación que se ha fijado con la aplicación de esta normativa oscila entre los $ 300 millones y $ 800 millones; mientras que la evasión y deuda son notablemente superiores.

Recuperar la confianza se logrará solo al dar muestras claras de ir en aquella linea; es decir, en lugar de incrementar impuestos al consumo habría que reducirlos, en lugar de dificultar los mecanismos de recaudación, habría que facilitarlos. Para ello, por citar solo dos ejemplos, ¿por qué no reducir el IVA del 12% al 10% en todas las operaciones?, o ¿por qué no eliminar el anticipo del Impuesto a la Renta a las microempresas?; esto, sumado a una regulación adecuada del mercado interno y del crédito, es lo que necesitamos escuchar todas y todos para volver a creer, multiplicar las transacciones y dinamizar la economía; lo contrario, sumado a la falta de liderazgo del Régimen, solo ocasiona que nadie quiera comprar, ni gastar, ni invertir; el resultado no solo lo podemos imaginar, lastimosamente lo estamos viviendo.

Entrando en materia, una de las primeras falacias que es necesario derrumbar en el estudio de este proyecto de Ley es que el Régimen aparentemente recurre a esta medida debido a “una reducción considerable de recursos en la caja fiscal, producto de la baja del precio del petróleo y de la apreciación del dólar” -tomado de la exposición de motivos del Proyecto-; y es que hasta resulta risible este argumento al realizar un pequeño análisis de las razones que motivaron anteriores reformas tributarias o como lo dice nuestro pueblo “paquetazos”, para lo cual me acompaño de ciertos datos recopilados por un artículo del blogg “Economía en jeep” publicado el 01 de abril de 2016, elaborando la siguiente tabla.

Período Comportamiento macroeconómico mundial Respuesta Gubernamental: IMPUESTOS
De Enero 2007 a Junio 2008 El dólar se deprecia y el precio del petróleo sube.

1) Ley reformatoria para la equidad tributaria: se crea ISD con tasa 0.5%.

2) Reforma a la ley de régimen tributario: incremento al ICE de vehículos.

De Julio 2008 a Febrero 2009 El dólar se aprecia y baja el precio del petróleo. Crisis financiera internacional

3) Reformas a la ley de equidad tributaria: ISD sube a 1%.

4) Salvaguardias de balanza de pagos.

Marzo 2009 - Julio 2011 El dólar se deprecia, y el precio del petróleo sube 5) Reformas a la ley de equidad tributaria: ISD sube a 2%.
Agosto 2011 - Julio 2014 El dólar estable, y el precio del petróleo más alto de la historia

6) Ley de fomento ambiental: impuesto verde, ICE a híbridos, aumento ICE cigarrillos y bebidas alcohólicas, ISD sube a 5%.

7) Ley orgánica de redistribución del gasto social: IVA a servicios financieros

8) Restricciones y alza de aranceles a importaciones

9) Requerimientos de norma INEN a importaciones

Agosto 2014 - Marzo 2016 El dólar se aprecia, y baja el precio del petróleo, la debacle.

10) Ley orgánica de incentivos a la producción y prevención del fraude fiscal: ICE del 100% a cocinas de gas.

11) Ley de justicia laboral: techo a utilidades, eliminación de aporte estatal a pensiones jubilares.

12) Salvaguardias en balanza de pagos

13) Ley Orgánica para el equilibrio de las Finanzas Públicas (en debate).

Como podemos evidenciar, del anterior cuadro se desprende el hecho de que suba o baje el precio del petróleo, o se aprecie o deprecie el dólar, la respuesta gubernamental siempre ha sido la misma: paquetazos tributarios. La causa: su política en esta materia ha sido ineficiente y fracasada, en la práctica esta es su doctrina.

Ahora bien, ya en lo que respecta a este último proyecto de Ley enviado a la Asamblea Nacional el 31 de marzo de 2016 con el carácter de económico urgente, me permito exponerlo brevemente en los siguientes puntos:

Afectaciones a los Adultos mayores. -

1.- Se pretende gravar a las pensiones jubilares tanto del IESS, ISSFA e ISSPOL con el pago del impuesto a la renta, hasta ahora están exentas. Esta propuesta que se encuentra en el numeral 2 del Art. 1 del Proyecto es flagrantemente inconstitucional puesto que violenta el Art. 371 de la Carta Magna que establece en forma taxativa que las prestaciones en dinero del seguro social, entre otras cosas “...estarán exentas del pago de impuestos”. El primer mandatario ya se pronunció en una de sus últimas sabatinas sobre este tema, al señalar que ha sido un error involuntario, será incapacidad de sus asesores jurídicos que nos cuesta tanta plata a todas y a todos, o que su desesperación por ubicar impuestos en todos los sectores lo está llevando realmente a estos errores garrafales.

2.- Se pretende reducir el valor de la devolución a la que hasta ahora tienen derecho los adultos mayores (más de 65 años de edad) por concepto de su pago de IVA por un monto equivalente a consumos de hasta 5 Salarios Básicos Unificados “SBU”; a una devolución de IVA por un monto equivalente a apenas 2 SBU; en otras palabras, antes tenían un techo de devolución de $ 219,60; ahora su techo de devolución disminuye a apenas $ 87,84, si consideramos un salario de $ 366. Esto se encuentra en el Art. 1, numeral 9; y Art. 5 del Proyecto, este último que se deja sin sustento a la “Ley del Anciano”, así llamada desde un inicio, en la que más allá de su nombre establece importantes derechos para los adultos mayores en materia tributaria.

3.- Se pretende reducir el beneficio de exoneración del impuesto a la renta a los ingresos de las personas de la tercera edad hasta por una fracción básica gravada con tarifa cero de este impuesto, hasta ahora tal beneficio es hasta por dos fracciones básicas; en otras palabras, los adultos mayores no pagaban IR si sus ingresos anuales eran de hasta $ 22.340; ahora deberán pagar IR si sus ingresos anuales ya superan los $ 11.170, de conformidad a la tabla de IR para el año 2016; claro eso sí, hay que consideran que en estos ingresos no se deben contabilizar las pensiones jubilares. Esto se encuentra en el Art. 1 numeral 3 del Proyecto.

Afectaciones a las personas con discapacidad. -

4.- Con la propuesta ya no estarán exonerados de impuesto ambiental los vehículos de personas con discapacidad.

Afectaciones a las y los propietarios de vehículos. -

5.- Se pretendería cambiar la forma de avalúo de vehículos para efecto de matrículas, en lo que tiene que ver a valores residuales.

Incremento de Impuestos a Consumos Especiales. -

Antes de tratar este punto, es necesario señalar que no es la primera vez que el correísmo trata de desviar la atención y sobre todo la intención que tienen sus proyectos de Ley en cuanto a retroceder en materia de derechos; es así que, con nombres rimbombantes como el de “Justicia Laboral”, “Redistribución del Ingreso”, etc., o simplemente poniendo al centro del debate cierta temática distractiva para que la ciudadanía, especialmente la menos informada que en países como el nuestro sigue siendo la mayoritaria, se ponga a discutir sobre ese específico tema y no sobre los aspectos de fondo que traen consigo sus reformas. En el caso que nos ocupa se ha tratado de poner al centro la elevación en el precio de las bebidas alcohólicas, azucaradas y de los cigarrillos, tratando de justificar de este modo tremendo paquetazo a los sectores populares a quienes se los pretende engañar con una supuesta preocupación que tendría el Régimen por tratar de disminuir el consumo de productos nocivos para su salud.  

6.- Por eso mismo, antes de analizar el incremento en el precio de estos productos, debo advertir que en el numeral 11 del Art. 1 de este Proyecto se pretende elevar en un 15% el precio de los servicios de telefonía fija y móvil prestado a las empresas, al considerarlos como consumos especiales; lo único que ocasionaría es que dichas empresas eleven sus costos y gastos, trasladando estos valores a sus consumidores.

7.- En lo que se refiere a la elevación de productos considerados como nocivos para la salud, a los que ahora se incluyen las bebidas azucaradas, referido en el Art. 1 numerales del 10 al 13 del Proyecto, se lo explica mejor en la siguiente tabla:

Productos Tarífa específica Sobre el valor (Ad valorem)
Cigarrillos $ 0,15 por unidad -
Bebidas gaseosas, energizantes y de malta carbonatada $ 0,25 por cada litro -
Cerveza - $ 12   por litro de alcohol puro; lo que significaría un incremento de más de 30 ctvs. por botella.
Bebidas alcohólicas distintas a la cerveza - $ 7.25 por litro de alcohol puro.

Restricción a la salida de divisas. -

8.- El impuesto a la Salida de Divisas actualmente es del 5% y solo lo pagan quienes saquen fuera del país una cantidad en dólares superior a la fracción básica gravada con tarifa cero de IR, es decir, superior a $ 11.170; con la propuesta se pretende gravar con este impuesto a las personas que saquen desde una cantidad en dólares superior a los tres SBU; en otras palabras, quienes por viaje o vacaciones tengan que llevar en forma física, por transferencias, giros o envíos mediante tarjeta de débito o crédito una cantidad en dólares que supere los $ 1.098 deberán dejarle al Estado un 5% de esos valores antes de su salida del país.  

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